АРМЯНСКОЕ ЛОББИ В КАРАБАХСКОМ ВОПРОСЕ

13.12.2016

АРМЯНСКОЕ ЛОББИ В КАРАБАХСКОМ ВОПРОСЕ

Арег Галстян

Отрывок из Доклада «Фактор этнического лоббизма во внешней политике США на примере армянского лобби». Четвертая часть

В новой геополитической реальности администрация Буша рассматривала независимую Армению как главного союзника не только в Закавказье, но и на всем постсоветском пространстве. По замыслу тогдашних внешнеполитических стратегов наличие крупной и влиятельной армянской диаспоры, глубоко интегрированной в американские политические структуры, поможет Вашингтону выстроить с Ереваном прочный и долгосрочный стратегический диалог по аналогии с Израилем. Неудивительно, что в конфликте Нагорного Карабаха и Азербайджана, симпатии США были на армянской стороне. Еще в 1989 году сенаторы Клейборн Пэлл, Джон Керри, Роберт Доул и Джозеф Байден направили официальное обращение к советскому лидеру Горбачеву с просьбой рассмотреть вопрос возвращения Карабаха в состав Армении.

В 1991 году Клейборн Пэлл посетил Москву, где провел встречу с министром иностранных дел СССР Эдуардом Шеварднадзе. Во время беседы Пэлл отметил, что США глубоко потрясены и подавлены жестокостью азербайджанцев в погромах армян. Он также заявил, что советское руководство не должно позволить Азербайджану проводить дальнейший контроль над армянским Карабахом. Но активность США в карабахском направлении объяснялась не только тем, что вышеперечисленные сенаторы были лоббистами армянской диаспоры. Одной из главных причин проармянской позиции по карабахскому вопросу стало то, что официальный Вашингтон воспринимал референдум в Степанакерте как яркий сигнал стремления карабахских армян к свободе и демократии.

Таким образом, интересы армянского лобби в тот период совпали с интересами американских властей, что привело к принятию Конгрессом ряда проармянских законов. Так, 24 марта 1992 года конгрессмен Даррен Фаселл представил резолюцию №4547, получившую название «Закон о свободе для России и новых евразийских демократиях и открытых рынках». Данный законопроект был инициирован с целью обеспечения консолидированного подхода США при оказании финансовой и гуманитарной помощи странам Европы и Азии, сформировавшимся после распада Советского Союза. Во время слушаний сенаторы Доул и Керри, представлявшие интересы армянской диаспоры, внесли поправку №907, которая запрещала США оказывать финансовую и гуманитарную поддержку Азербайджану.

В поправке отмечалось, что помощь США не может быть предоставлена официальному Баку до тех пор, пока президент не определит и не доложит Конгрессу о том, что правительство Азербайджана предпринимает явные шаги по прекращению всех блокад и прочего наступательного использования силы против Армении и Нагорного Карабаха.

Несмотря на то, что США не признали независимость Нагорно-Карабахской Республики (НКР), Конгресс принял решение о выделении официальному Степанакерту ежегодную безвозмездную финансовую помощь. Более того, через разные каналы Госдепартамент рекомендовал влиятельным американским бизнесменам армянского происхождения осуществлять инвестиции в экономику Армении и НКР. Таким образом, Вашингтон подавал Еревану множество сигналов о готовности к углублению двустороннего диалога. Однако официальный Ереван, блокированный со стороны Турции и Азербайджана, делал упор на формирование военно-стратегического союза с Россией. Надо отметить, что в то время выбор в пользу Москвы не мешал динамичному развитию отношений Еревана с Вашингтоном. Дело в том, что Россия при президенте Борисе Ельцине считала своим главным приоритетом евро-атлантическую интеграцию, и поэтому Кремль не протестовал против американо-армянского диалога на высшем уровне. На пути к межгосударственному сближению появилась другая преграда - нефтяное лобби. После окончания карабахско-азербайджанской войны ведущие мировые нефтяные корпорации стремились получить доступ к богатым углеводородным месторождениям Каспийского моря. Фрэнк Визнер - госсекретарь в администрации Билла Клинтона - считал, что США нужно срочно укрепить связи с правительством Азербайджана, чтобы получить доступ к новым энергетическим рынкам. Его позицию поддерживал Ричард Армитейдж - координатор помощи США по линии акта в поддержку свободы и лоббист интересов корпораций Шеврон и Эксон Мобил.

В рамках достижения этой цели Визнеру и Армитейджу удалось убедить многих влиятельных конгрессменов начать кампанию по отмене 907-й поправки. Президент Клинтон не стал принимать чью-то сторону в этом противостоянии. С одной стороны, как глава государства он осознавал, что стратегический союз с Азербайджаном может принести экономические и политические дивиденды. Помимо крупных налоговых поступлений в бюджет от доходов американских нефтяных корпораций, Азербайджан рассматривался как стратегический плацдарм для сдерживания Ирана и потенциальный поставщик энергоресурсов союзникам США в Европе в обход России. С другой стороны, Клинтон понимал, что чрезмерная поддержка Азербайджана может привести к возобновлению войны в Нагорном Карабахе, что противоречило долгосрочным интересам США. Помимо этого, демократическая администрация Белого дома осознавала, что война лоббистов приведет не только к расколу в Конгрессе, но и в Демократической партии, на которую, в значительной степени, была ориентирована армянская диаспора. В подобной ситуации, на уровне официальных заявлений Клинтон поддерживал идею отмены 907-й поправки, но его администрация не прилагала серьезных усилий, чтобы убедить партию поддержать инициативы нефтяных лоббистов.

В процесс лоббирования были привлечены политики, представлявшие интересы таких транснациональных корпораций, как «Амоко», «Эксон Мобил», «Юнокал», «Шеврон», «Тексако» и др. Тогдашний президент Азербайджана Гейдар Алиев во время встречи с лидерами корпорации «Тексако» заявил, что какой бы сильной не была армянская диаспора США, она не может быть влиятельнее крупных нефтяных компаний. Лоббисты этих корпораций провели три безрезультативных слушания с 1995 по 1997 гг. с целью отменить 907-ю поправку. 1 августа 1997 года президенты Клинтон и Алиев подписали совместное заявление об американо - азербайджанских отношениях, в котором было сказано и о 907-й поправке. В официальном пресс-релизе отмечалось, что президент США выразил солидарность президенту Азербайджану по вопросу раздела 907, который ограничивает возможности расширения и углубления двустороннего сотрудничества. В рамках двусторонних консультаций также было решено начать проекты строительства трубопроводов Баку - Тбилиси - Джейхан и Баку - Тбилиси - Эрзерум. Президент Клинтон обещал Алиеву, что приложит все усилия, чтобы поправка 907 была отменена. Спустя год правительство США и лоббисты ведущих нефтяных компаний в Конгрессе начали очередную широкую кампанию за окончательную отмену 907-й поправки. В группу лоббистов вошли такие видные политические деятели, как госсекретарь Мадлен Олбрайт, ее заместители Строуб Тэлботт, Стюарт Айзенштат и Томас Перкинг, а также советник министра торговли США Ян Калицки. Кроме того, за отмену поправки выступили бывшие советники президентов Картера и Рейгана по вопросам национальной безопасности Збигнев Бжезинский и Брент Скоукрофт.

17 сентября 1998 года конгрессмен от штата Флорида Дэн Миллер зачитал в комитете по иностранным делам палаты представителей письмо госсекретаря Олбрайт, в котором отмечалось, что «администрация президента считает недопустимым сохранение раздела 907 к «Закону в поддержку свободы». Миллер, объясняя позицию администрации, подчеркнул, что поправка не только ограничивает экономические взаимоотношения между США и Азербайджаном, но и уменьшает влияние США в Кавказском регионе. Учитывая эти факты, администрация президента призывала Конгресс отменить поправку и включить Азербайджан в список стран, получающих финансовую и гуманитарную помощь от США. Несмотря на то, что в процесс лоббирования интересов Азербайджана были включены столь влиятельные политические личности, большинство конгрессменов вновь выступили за сохранение поправки. За ее отмену проголосовало лишь 182 конгрессмена, тогда как за ее сохранение - 231. Комментируя очередной провал правительства США и нефтяного лобби, Збигнев Бжезинский признал, что армянское лобби является наиболее политизированным в США, и голосование в Конгрессе это в очередной раз продемонстрировало. Он выразил сожаление по поводу неудачной попытки отменить 907-ю поправку. Подводя итог по слушанию, Бжезинский заявил, что провал кампании по отмене поправки весьма болезненно отразится на взаимоотношениях США с Азербайджаном с учетом того, что президент Клинтон обещал Гейдару Алиеву уладить этот вопрос.

Ввиду постоянных неудач в попытках отменить 907-ю поправку, Белый дом, мотивируя это стратегической важностью американо-азербайджанских отношений, перешел к тактике перекрестного лоббизма. Так, 10 марта 1999 года сенатор от штата Канзас Сэм Браунбэк представил в комитете по иностранным делам «Закон о стратегии Шелкового пути». Данный законопроект призывал к созданию сети энергетических и транспортных коридоров, связывающих Западную Европу с Центральной Азией. Кроме того, данный акт предусматривал оказание финансового содействия странам Центральной Азии и Южного Кавказа. Примечательно, что в 6-й статье главы закона об «Ограничении содействия правительству Азербайджана» отмечалось, что статус 907-й поправки к «Закону в поддержку свободы» может быть изменен, если президент определит и убедит Конгресс, что применение ограничения имеет особо важное значение для национальных интересов США. Таким образом, закон прямо не отменял 907-ю поправку, но позволял президенту временно приостановить ее действие, если это отвечало стратегически важным интересам Америки. Этой возможностью воспользовался следующий президент США Джордж Буш-младший. Республиканец направил в Конгресс предложение отменить 907-ю поправку в обмен на поддержку Азербайджаном позиции США и согласие официального Баку предоставить свою территорию для размещения американских вооруженных сил, принимающих участие в боевых действиях в Афганистане.

21 января 2002 года комитет по разведке отклонил инициативу об отмене поправки 907, но дал президенту право приостановить ее действие до 31 декабря 2003 года с возможностью продления приостановки в случае предоставления Конгрессу убедительных аргументов. Решением комитета по разведке президент Буш воспользовался уже в начале января 2002 года, подписав меморандум о приостановлении поправки 907, в котором подчеркивалось: сенат проголосовал за то, чтобы президент мог приостановить поправку, если он установит, что оказание помощи США Азербайджану:

1) необходимо для США в борьбе с терроризмом;

2) необходимо для поддержания боевой готовности вооруженных сил США и партнеров по коалиции в борьбе с терроризмом;

3) необходимо для обеспечения безопасности границ Азербайджана;

4) не будет подрывать или препятствовать текущим усилиям по проведению мирных переговоров по урегулированию конфликта между Арменией и Азербайджаном.

С тех пор, армянское лобби ведет безуспешную борьбу с нефтяным лобби с целью восстановить действие раздела 907. Помимо этого, ведущие армянские организации требуют от своих лоббистов в Конгрессе тщательно изучать кандидатов на должность посла в Азербайджан. Чаще всего армянское лобби, традиционно имеющее серьезных лоббистов в сенатском комитете по международным делам, блокирует неугодных для интересов Армении и НКР кандидатов. Наиболее показательным стал случай с Метью Брайзой, которого президент Барак Обама выдвинул на должность посла США в Азербайджан.

24 июля 2010 года председатель комитета по иностранным делам сената Джон Керри открыл слушания о его назначении. В ходе обсуждений сенатор Барбара Боксер спросила Брайзу, считает ли он, что милитаристские заявления Азербайджана ведут к эскалации конфликта. Дипломат ответил уклончиво, говоря, что администрация президента считает, что правительство Азербайджана стремится к мирному процессу в рамках Минской группы ОБСЕ, которая активно содействует развитию диалога между президентами Армении и Азербайджана. В итоге после двухчасовых слушаний сенаторы Роберт Менендез и Барбара Боксер заблокировали кандидатуру Брайзы, что вызвало негативную реакцию не только в администрации президента Обамы, но и у официального Баку. Лидер демократического большинства сената Гарри Рид заявил, что не станет выносить вопрос назначения Брайзы на общее голосование сената. Он мотивировал это тем, что в комитете по международным делам заседают профессионалы, и если сенаторы решили заблокировать кандидатуру господина Брайзы, то значит, для того были серьезные основания.

Несмотря на блокирование кандидатуры Брайзы, президент Обама назначил его на должность временно исполняющего обязанности посла до следующих дебатов в сенате. Так, очередные слушания по вопросу его назначения, прошедшие 11 сентября 2011 года, завершились тем, что сенаторы Боксер и Менендез вновь наложили вето. Таким образом, президенту Обаме пришлось отзывать Брайзу из Баку, где он возглавлял американское посольство чуть больше трех месяцев. Блокировка кандидатуры Брайзы стала важной победой армянского лобби США в защите интересов Нагорно-Карабахской Республики. Данная победа произвела двойной эффект ввиду того, что интересы самого Брайзы лоббировали не только представители турецко-азербайджанского тандема, но и высокопоставленные чиновники в администрации президента. Члены армянского лобби также многократно блокировали военные сделки США с Азербайджаном и не допускали увеличения американских ассигнований для Баку.

С 2012 года начался процесс локального признания независимости НКР различными штатами. За период с 2012 по 2016 гг. резолюции о признании независимости Карабаха приняли шесть штатов: Род-Айленд, Массачусетс, Мэн, Луизиана, Калифорния и Гавайи. Начало признания американскими штатами независимости Нагорного Карабаха обусловлено как объективными, так и субъективными причинами. Субъективный фактор заключается в эффективной работе армянских лоббистских структур на локальном уровне. Лидеры армянских организаций осознали, что лоббистская деятельность должна осуществляться на федеральном уровне и региональном уровнях.

Примечательно, что процесс обсуждения карабахского вопроса начался в штатах компактного проживания этнических армян. Более того, именно в штатах Калифорния, Массачусетс, Род-Айленд, Мэн и Луизиана представители армянской диаспоры наиболее широко представлены в органах государственного управления. Объективный фактор заключается в том, что с 2012 года начались охлаждения отношений между Вашингтоном и Баку. До и после президентских выборов в Азербайджане власти начали преследование лидеров оппозиции и правозащитников, что было негативно воспринято в Белом доме.

В свою очередь в правительственных СМИ Азербайджана активно публиковались материалы, согласно которым Америка спонсирует оппозицию и поддерживает беспорядки в стране. США многократно предупреждали Азербайджан о последствиях систематического нарушения режима прекращения огня на азербайджано-карабахской линии соприкосновения, а также об армянофобских заявлениях со стороны высокопоставленных лиц. Таким образом, начало процесса локального признания НКР служит определенным сигналом для Азербайджана о необходимости пересмотра своего отношения к проблемам прав человека и мирного урегулирования карабахского конфликта.

Политическая подоплека подтверждается тем, что практическая значимость принятых резолюций сведена к минимуму. Конституция США четко отражает компетенцию штатов: пункт 11 раздела 8 и пункт 2 раздела 2 статьи 11 подтверждают, что представительство во внешней политике осуществляется исключительно президентом США и его администрацией. Однако в соответствии с внутренним законодательством субъектов, штаты могут высказывать свою позицию по внешнеполитическим вопросам и принять рекомендации по отношению к федеральной власти. Также важно отметить, что в соответствии с принятыми резолюциями штаты могут сотрудничать с НКР в экономической и гуманитарной сферах.

В целом, формирование стратегического союза между Арменией и Россией вкупе с началом реализации энергетических проектов на Каспии привели к усилению американо-азербайджанских отношений. Между тем, Америка, став постоянным сопредседателем Минской группы ОБСЕ вместе с Россией и Францией, фактически институализировала свою заинтересованность в урегулировании карабахского конфликта. Влияние США на ход переговорного процесса возрастало по мере обострения отношений между Арменией и Азербайджаном. Участившиеся вооруженные столкновения негативно отражались на интересах США, особенно в энергетическом аспекте. При этом сохранение статуса-кво позволяет США поддерживать баланс сил в отношениях между Арменией и Азербайджаном. Исходя из этого, действия армянского лобби часто совпадают с интересами США. В случае, если та или иная армянская инициатива в Конгрессе не сталкивается с серьезным противодействием, это является сигналом для Баку о недовольстве американских властей.

Источники и литература

1. Погромы армян в Баку. Обращение группы сенаторов Конгресса США: Встреча Клейборна Пэлла с Эдуардом Шеварднадзе // Новости Армении - NovostiNK.ru.

2. Н. Res. 282: Freedom for Russia and Emerging Eurasian Democracies and Open Markets Support Act. Washington DC, 1992.

3. General historical background on economic aspects of the visit of the President of the Republic of Azerbaijan Heydar Aliyev to the United States of America// Heydar Aliev Heritage Library. [S.I.], 1997.

4. Goltz T. International Aid and Ethnic Politics in Azerbaijan. Livingston, MT, 1999. P. 13

5. Thompson S. An oily family: the Brzezinskis and the “Great Game” in Transcaucasus. Washington DC, 1999, P.28.

6. 339 H. Res. 1152: Silk Road Strategy Act. Washington DC, 1999

7. US Presidential Determination No. 2002-06. Washington DC, 2002.

8. Senators Barbara Boxer and Robert Menendez voting against confirmation of Brayza: Press release // Armenian National Committee of America. Washington, DC, 2010.

9. См. Н. Res. 1334: The House of Representatives of the State of Massachusetts Praise Artsakh's Democratic Independence. Massachusetts, Boston, MA, 2012. Massachusetts State Staff Press; R. HP-987: Memorializing the President of the United States and the United States Congress to Support the Independence of the Nagorno- Karabakh Republic. Augusta, ME, 2013. Main State legislature Press; R. H. 151: Expresses support for the Nagomo Karabakh Republic's efforts to develop as a free and independent nation Republic.-Baton Rouge, LA, 2013. Louisiana State legislature Press; AJR 32: To support The Nagorno-Karabakh Republic. Los-Angeles, CA, 2014. California legislative center press.

ПОЛНАЯ ВЕРСИЯ ДОКЛАДА ВМЕСТЕ С ПРИЛОЖЕНИЯМИ (70 MB)

http://american-studies.org/doklad-armyanskogo-lobbi-v-ssha/

Возврат к списку

Другие материалы автора