«ՕՏԱՐԵՐԿՐՅԱ ԳՈՐԾԱԿԱԼՆԵՐԻ ՄԱՍԻՆ» ՕՐԵՆՔԻ ՎԵՐԱԲԵՐՅԱԼ (տարբեր երկրների փորձը)

01.07.2016

«ՕՏԱՐԵՐԿՐՅԱ ԳՈՐԾԱԿԱԼՆԵՐԻ ՄԱՍԻՆ» ՕՐԵՆՔԻ ՎԵՐԱԲԵՐՅԱԼ (տարբեր երկրների փորձը)

Դիանա Գալստյան
«Նորավանք» ԳԿՀ Տեղեկատվական հետազոտությունների կենտրոնի ղեկավարի տեղակալ։

Մարիամ Խալաթյան
«Նորավանք» ԳԿՀ Տեղեկատվական հետազոտությունների կենտրոնի փորձագետ։

Հասարակական կազմակերպությունների (ՀԿ) դերն առանցքային է յուրաքանչյուր պետության հասարակական կյանքի կազմակերպման և կոնկրետ խնդիրների կարգավորման գործընթացում։ Պետությունները կարևորում են ՀԿ-ների գործունեության իրավական դաշտի ձևավորումը, վերահսկողության մեխանիզմների սահմանումը:

Դեռևս 19-րդ դարում ՀԿ-ների գործունեության վերահսկման օրենքի նախատիպը գրանցվել է Մեծ Բրիտանիայում, որը միտված է եղել ապահովելու կազմակերպությունների գործունեության թափանցիկությունը։ Մինչդեռ վերջին տարիներին տարբեր երկրներում նմանօրինակ օրինագծերին, օրենքներին ուղեկցող քննարկումներն ընթանում են առավելապես ՀԿ-ների արտասահմանից ֆինանսավորմանն առնչվող շեշտադրումներով։ Օրենքի կողմնակիցները գտնում են, որ դրսից ֆինանսավորումը պետության կառավարման գործընթացում վերահսկողություն սահմանելու նպատակ է հետապնդում: Հետևաբար, այն ՀԿ-ները, հիմնադրամները կամ ԶԼՄ-ն, որոնք ֆինանսավորվում են արտասահմանից, զբաղվում են ներքաղաքական գործունեությամբ՝ արտահայտելով այլ երկրի շահերը, համարվում են «օտարերկրյա գործակալներ»: «Օտարերկրյա գործակալ» համարվում է իրավաբանական կամ ֆիզիկական անձը, ով գործում է «օտարերկրյա ղեկավարների հրամանով, նրանց վերահսկողության տակ է գտնվում», և դրա հետ մեկտեղ, «զբաղվում է քաղաքական գործունեությամբ արտասահմանյան ղեկավարի հետաքրքրությունների շրջանակներում»¹: Տարբեր երկրներում կարևոր են համարում իրավական տեսանկյունից նման կազմակերպությունների գործունեության կարգավորման խնդիրները։

«Օտարերկրյա գործակալներ»-ի մասին օրենքի ընդունման գործընթացին ուղեկցող քննարկումների արդյունքում ձևավորվել են «կողմ» և «դեմ» խմբեր։ Առաջինները ՀԿ-ների օտարերկրյա ֆինանսավորման սահմանափակման անհրաժեշտությունը հիմնավորում են պետության կառավարման գործընթացում օտարերկրյա միջամտության վտանգով։ Երկրորդ խմբի ներկայացուցիչները մատնանշում են «գործակալ» բառի բացասական երանգավորումը։ Նրանց մտահոգությունները կապված են ՀԿ-ների՝ արտասահմանից ֆինանսավորումը կտրականապես արգելելու խնդրի հետ, որով առաջնորդվում են մի շարք երկրներ, ինչն այլ ֆինանսական աղբյուրի բացակայության պարագայում կարող է հանգեցնել ՀԿ-ների գործունեության դադարեցմանը։

Ստորև կանդրադառնանք ՀԿ-ների գործունեության վերահսկմանը, օտարերկրյա ֆինանսավորման սահմանափակումներին տարբեր երկրների օրինակով։

Մեծ Բրիտանիա. Բրիտանիայում գործում է ՀԿ-ների գործունեության վերահսկման և թափանցիկության ամենահին համակարգը։ 1853թ. ընդունված Բարեգործական վստահության ակտի (Charitable Trusts Act) համաձայն՝ բարեգործական կազմակերպությունների գործունեությունը վերահսկվում է համապատասխան հանձանաժողովի կողմից, որը բարեգործական սեկտորի վիճակի համար հաշվետու է կառավարության առջև։ Հանձնաժողովում պետք է գրանցվեն բոլոր բարեգործական կազմակերպությունները, որոնք ստանում են տարեկան 5000 ֆունտ ստերլինգից ավելի գումար։ Նրանց տրվում է գրանցման համար, որի միջոցով կարելի է ստուգել կազմակերպության կարգավիճակը, տեղեկատվություն ստանալ եկամուտների մասին և անհրաժեշտության դեպքում բողոք ներկայացնել։

Բարեգործական կազմակերպությունների մասին ողջ տեղեկատվությունը, այդ թվում նաև մանրամասն ֆինանսական հաշվետվությունը (որոնք գրանցված ՀԿ-ներն ամեն տարի ներկայացնում են հանձնաժողովին), տեղադրված են կայքում։ Եթե կազմակերպությունն ուշացնում կամ չի տրամադրում տվյալներ, ապա այն զրկվում է գրանցումից և ինքնաբերաբար կորցնում է հարկային արտոնությունները և բարեգործի վստահությունը։ Հանձնաժողովը հետևում է, որպեսզի կազմակերպությունները չօգտագործեն իրենց կարգավիճակը հարկեր չվճարելու նպատակով, և չօգտագործեն այն ինչ-որ մեկի անձնական և քաղաքական նպատակներով։ Հանձնաժողովն աշխատում է քաղաքացիների բողոքների հետ, որոնց հիման վրա կարող են տվյալ կազմակերպություններում ստուգումներ անցկացնել²։

ԱՄՆ. «Օտարերկրյա գործակալների» մասին օրենքը ԱՄՆ-ում (The Foreign Agents Registration Act (FARA) գործում է 1938-ից: Օրենքի համաձայն՝ «օտարերկրյա գործակալները», որոնք ամերիկյան քաղաքականության մեջ ներկայացնում են արտասահմանյան կառավարությունների շահերը, ինչպես նաև արտասահմանյան ֆիզիկական և իրավաբանական անձինք, պետք է ԱՄՆ կառավարությանը ներկայացնեն իրենց գործունեությունը և ֆինանսավորման աղբյուրները:

Օրենքը սկզբում ընդունվել է ԱՄՆ Կոնգրեսի կողմից նացիստական և կոմունիստական պրոպագանդայի դեմ պայքարի նպատակով։ Սակայն հետպատերազմական շրջանում դրանում բազմաթիվ ճշգրտումներ են կատարվել, որոնցից հատկապես կարևոր էին 1966թ. արվածները։ Արդյունքում՝ շեշտադրումը պրոպագանդայից անցավ քաղաքական լոբբինգի վրա, ինչը զգալիորեն նեղացրեց «օտարերկրյա գործակալ» հասկացությունը։ Օրենքի հաջորդ ճշգրտումները, որոնց արդյունքում «քաղաքական պրոպագանդա» բացասական երանգ ունեցող տերմինը փոխարինվեց «տեղեկատվական նյութեր» չեզոք ձևակերպմամբ, ուժի մեջ մտան 1996թ. հունվարի 1-ից:

Օրենքը բացառություններ է անում այն ՀԿ-ների համար, որոնց գործունեությունը կրում է կրոնական, ակադեմիական, գիտական կամ գեղարվեստական բնույթ, և նաև նրանց համար, որոնց գործունեությունը գլխավորապես չի ծառայում օտար երկրի շահերին։ ԱՄՆ կառավարությունն իրավունք չունի որևէ կազմակերպություն անվանել «օտարերկրյա գործակալ»՝ առանց հետևյալ երկու չափանիշների հաստատման.

• արտասահմանյան պատվիրատուի վերահսկողության տակ գտնվելու փաստացի ապացույց,

• արտասահմանյան պատվիրատուի շահերն իրականացնելու փաստացի ապացույց³։

Ըստ FARA-ի պաշտոնակայն կայքի տվյալների՝ ԱՄՆ-ում գրանցված է 493 «օտարերկրյա գործակալ»⁴:

Ռուսաստան. 2012թ. հուլիսի 6-ին ՌԴ Պետական դումայում ընդունված օրենքը վկայում է այն մասին, որ արտերկրից ֆինանսավորում ստացող՝ քաղաքական գործունեություն ծավալող կազմակերպությունները պետք է գրանցվեն որպես «օտարերկրյա գործակալներ»: Օրենքը չի տարածվում կրոնական կազմակերպությունների, պետական կազմակերպությունների և նրանց կողմից ստեղծված հասարակական կազմակերպությունների, ինչպես նաև պետական, տեղական ինքնակառավարման և բյուջետային հաստատությունների վրա։

«Օտարերկրյա գործակալի» ֆունկցիա կատարող հասարակական կազմակերպությունները կես տարին մեկ գործադիր իշխանության ոչ կոմերցիոն կազմակերպությունների գրանցման դաշտում լիազորված դաշնային կառույցներին պետք է ներկայացնեն իրենց գործունեության և ղեկավար անձնակազմի մասին տեղեկատվություն, եռամսյակը մեկ՝ հաշվետվություններ ֆինանսական ծախսերի մասին, իսկ աուդիտորական եզրակացությունները՝ տարին մեկ անգամ։ Բացի այդ, նշված կազմակերպությունները տարին մեկ համացանցում պետք է հաշվետվություն տեղադրեն իրենց ծավալած գործունեության մասին։ ՀԿ-ների պլանային ստուգումները նախատեսված են անցկացնել տարին մեկ, սակայն ընդունված դաշնային օրենքով փաստարկվում է նաև այն միտքը, որի համաձայն՝ կարող են ոչ պլանային ստուգումներ ևս անցկացնել։ Նշված ՀԿ-ների հրատարակած կամ լրատվամիջոցներով, համացանցով տարածվող նյութերում պետք է նշված լինի, որ նյութերը հրապարակվել և տարածվում են «օտարերկրյա գործակալի» ֆունկցիաներ կատարող կազմակերպության կողմից։ ՀԿ-ների՝ արտասահմանյան աղբյուրներից ստացված 200 հազար ռուբլին գերազանցող միջոցները ենթակա են վերահսկողության⁵։

Ռուսաստանում այս օրինագիծը դեռևս ճշգրտումների և փոփոխությունների փուլում է։ Այսպես, 2016թ. մայիսին այս օրինագծում ճշգրտումներ արվեցին, ինչն արժանացավ ՀԿ-ների գործերով պետական հանձնաժողովի հավանությանը։ Ճշգրտումների համաձայն՝ «օտարերկրյա գործակալ» ձևակերպումը չի տարածվում բարեգործական հիմնադրամների և մշակութային կազմակերպությունների վրա, սակայն, միևնույն ժամանակ, նշվում է, որ գնահատողական մոտեցում կցուցաբերվի բոլոր այդ կազմակերպությունների գործունեության նկատմամբ⁶։ ՌԴ արդարադատության նախարարության պաշտոնական կայքի տվյալների համաձայն՝ այս պահի դրությամբ այնտեղ գործում է 123 «օտարերկրյա գործակալ»⁷:

Ֆրանսիա. Ֆրանսիայի օրենսդրությամբ առանձնացվում են 2 տիպի ՀԿ-ներ՝ ասոցիացիաներ և հիմնադրամներ։ Իրավաբանական անձի կարգավիճակ ստանալու համար ասոցիացիան ստեղծման մասին պետք է տեղեկացնի պրեֆեկտուրա։ Ներքին գործերի նախարարությունը չի կարող թույլ չտալ ստեղծել ասոցիացիա, սակայն կարող է դիմել դատարան՝ կասեցնելու դրա գործունեությունը, եթե այն խախտում է կանոնադրությամբ ամրագրված նպատակները կամ անօրինական գործունեություն է ծավալում։

ՀԿ-ների ֆինանսավորման աղբյուր են հանդիսանում.

• ՀԿ սեփական միջոցները (անդամավճարներ, ձեռներեցություն),

• պետական ֆինանսավորումը,

• ֆիզիկական և իրավաբանական անձանց նվիրատվությունները, գրանտները:

Ֆրանսիայում ֆինանսավորման հիմնական աղբյուրը, սակայն, պետության կողմից տրամադրվող միջոցներն են։ Համաձայն այս երկրում գործող օրենքների՝ արտասահմանյան ֆինանսավորումը պետք է արտացոլվի կազմակերպության հաշվետվություններում։ Բացի այդ, արտասահմանից ֆինանսավորում ստանալու համար համապատասխան ստուգումներ անցկացնելուց հետո պետք է ստանալ պրեֆեկտի թույլտվությունը։ ՀԿ-ների ղեկավարները և նրանց վերահսկող խորհուրդների անդամները քրեական պատասխանատվություն են կրում ֆինանսական միջոցների ճիշտ չօգտագործման և օրենքի խախտման դեպքում⁸։

Իսրայել. 2015թ. դեկտեմբերի 27-ին Իսրայելի կառավարությունը հավանության էր արժանացրել արտասահմանից ֆինանսավորվող հասարակական կազմակերպությունների մասին օրենքի նախագիծը։ 2016թ. փետրվարին Իսրայելի պառլամենտն առաջին ընթերցմամբ 50։43 հարաբերակցությամբ հաստատեց պետական օրինագիծ, որի համապատասխան՝ հասարակական ոչ պետական կազմակերպությունները պարտավորվում են հայտնել, թե արդյոք ստանում են ֆինանսական աջակցություն այլ (օտար) պետություններից: Այս նախագծի գործառությանը ենթարկվում են այն բոլոր կազմակերպությունները, որոնք ավելի քան 50%-ով ֆինանսավորվում են այլ (օտար) պետություններից կամ պետական մարմիններից:

Օրենքն ուժի մեջ մտնելու համար պետք է երկու ընթերցում անցնի, սակայն տեղական դիտորդները նշում են, որ կառավարության հաղթանակն այդ օրինագծի քննարկման հարցում առաջին ընթերցման ժամանակ առանցքային կարևորություն ունի⁹։

Չինաստան. Այս երկրում արդեն երրորդ ընթերցմամբ պետական մակարդակով օրինագիծ է ընդունվել, որի արդյունքում խստացվել է Չինաստանի տարածքում գործող ՀԿ-ների ֆինանսական գործունեությունը: AFP տվյալներով՝ 2016թ. դրությամբ Չինաստանում մոտավորապես 1000 օտարերկրյա ՀԿ է գործում: Չինաստանի օրենսդիր մարմինների ներկայացուցիչները պարտավորեցնում են իրենց երկրում գործող օտարերկրյա ՀԿ-ներին գրանցվել ՉԺՀ Հասարակական անվտանգության նախարարության բաժիններում: Օրինագիծը սահմանում է, որ օտարերկրյա ՀԿ-ները պետական մարմինների կողմից հսկողության տակ են գտնվելու և պարտավորվելու են կառավարությանը տեղյակ պահել իրենց գործունեության մասին։ Նրանք պետք է պարբերաբար աուդիտ իրականացնեն և հրապարակեն իրենց եկամուտները, եկամուտների ու ծախսերի պարբերական հաշվետվություններ ներկայացնեն: Չինական կազմակերպություններին նաև հրահանգվում է դադարեցնել համագործակցությունն այն ՀԿ-ների հետ, որոնք վտանգ են ներկայացնում ազգային անվտանգության համար: Այս փաստաթղթի ընդունումը չի վերաբերում չինական կազմակերպությունների անուղղակի համագործակցությանն օտարերկրյա կրթական, բժշկական և գիտական հաստատությունների հետ։ Մասնավորապես, այժմ Չինաստանում օտարերկրյա կազմակերպությունները հնարավորություն են ստանում ավելի քան մեկ մասնաճյուղ ունենալ երկրի մայրցամաքային տարածքում, միևնույն ժամանակ անհրաժեշտություն կա այդ մասնաճյուղերը նորից գրանցել ամեն 5 տարին մեկ¹⁰:

Օրենքը քննադատվում է մի քանի սկզբունքների պատճառով, մասնավորապես՝ ՀԿ-ները պարտավորվում են գրանցվել մի քանի մարմիններում միաժամանակ, ինչը բարդացնում է բյուրոկրատական գործընթացները, ՀԿ-ների վերահսկողությունը Քաղաքացիական հարցերով նախարարությունից անցնում է Հասարակական անվտանգության նախարարության հսկողության տակ, օտարերկրյա ՀԿ-ները պարտավորվում են ունենալ տեղի հաշվապահ, իսկ անձնակազմի ոչ պակաս, քան 50%-ը պետք է լինի Չինաստանի քաղաքացի¹¹:

¹ http://www.imrussia.org/ru/politics/1455

² http://ivan4.ru/news/society/inostrannye_agenty_opyt_raznykh_stran/

³ Նույն տեղում։

⁴ http://www.fara.gov/qs-foreignprincipal.html

⁵ http://ria.ru/spravka/20140616/1011656413.html#ixzz41Ajxns00

⁶ https://www.vedomosti.ru/politics/articles/2016/05/18/641418-blagotvoritelei-inostrannih-agentov

⁷ http://unro.minjust.ru/NKOForeignAgent.aspx

⁸ http://dis.ru/library/671/30224/

⁹ http://www.kommersant.ru/doc/2901156

¹⁰ https://www.newsru.com/world/28apr2016/chinango.html

¹¹ http://www.rosbalt.ru/main/2015/06/25/1412275.html

դեպի ետ

Հեղինակի այլ նյութեր