01.10.2007ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫЕ АСПЕКТЫ РЕФОРМ ВТОРОГО ПОКОЛЕНИЯ
Армен Мартиросян, представитель Республики Армения в ООН
Размышления по поводу статьи Тиграна Саркисяна «Как осуществить революцию?!»
Руководитель Центрального Банка Армении, несмотря на успехи социально-экономического развития страны, в которое он внес свою персональную лепту, выражает озабоченность относительно стратегии дальнейшего развития РА. Статья, несомненно, вызвала интерес у многих читателей и спровоцировала меня поделиться некоторыми соображениями. Дискуссия вокруг этого вопроса интересна с академической точки зрения и, вместе с этим, может иметь прикладной интерес.
Воздержусь от комментариев относительно теоретических суждений, касающихся революции как политического процесса, но полностью соглашусь с автором в том, что в Армении нет необходимости для реализации такого сценария. Итоги прошедших парламентских выборов продемонстрировали, что электорат предпочитает стабильность и предсказуемость нестабильности и неопределенности, пусть даже в условиях «большей» демократии. Но невозможность осуществления революции в нашей стране из-за отсутствия каких-либо предпосылок для этого не облегчает нашу жизнь.
С 1991г. Армения встала на путь беспрецедентных радикальных реформ, затронувших без исключения все аспекты жизнедеятельности ее общества. Многие политологи считают, что по ряду причин модернизация современного общества посредством реформ – более сложный процесс, чем свершение революций. Во-первых, реформатору и его соратникам приходится преодолевать сопротивление с двух сторон: как консерваторов, так и революционеров. Поэтому успешная реформация предполагает намного более высокий уровень политического мастерства, чем осуществление революции. Реформатор должен быть не только более искусным в манипуляции социальными и политическими силами, нежели революционер, но также и более изощренным в управлении социальными изменениями. Реформатор обязан уделять больше внимания методам, технике и временному аспекту реализации глубинных изменений, чем революционер. Наконец, проблема выбора приоритетов, сценариев и очередности реализации различных этапов реформ более важна для успешной реализации целей реформ, нежели осуществления революций. Так что нашему обществу предстоит долгая и тяжелая работа.
В последнее время все чаще говорится о втором поколении реформ, и чтобы лучше понять их специфичность, стоило бы проанализировать итоги первого этапа реформ. Не претендуя на академическую завершенность, позволю себе кратко остановиться на некоторых аспектах социально-экономических преобразований 90-х, тем более что волею судьбы я удостоился чести принимать скромное участие в их разработке и реализации.
В мае 1990г. я был впервые избран депутатом Верховного Совета Армянской ССР, где, кстати, и познакомился с г-ном Тиграном Саркисяном, руководившим в те годы финансово-экономической комиссией первого парламента независимой Армении. В конце 1991г. я был одновременно назначен советником премьер-министра Армении и принимал непосредственное участие в обсуждениях концептуальных основ реформирования экономики в правительстве Армении. У меня остались самые теплые воспоминания о тех днях, когда довольно большая группа честных, увлеченных и вместе с тем несколько наивных молодых людей страстно отдалась делу разработки и реализации беспрецедентных экономических преобразований. Не удивительно, что наши взгляды часто не только расходились, но по ряду фундаментальных аспектов были взаимоисключающими. Именно поэтому после назначения весной 1993г. премьер-министром г-на Гранта Багратяна, оставив должность советника премьера, я сосредоточился на законотворческой деятельности. Политикам и людям, когда-то занимавшимся ею, свойственно недооценивать собственные упущения и вместе с тем преувеличивать ошибки других. Я постараюсь приложить максимум усилий, чтобы сохранить объективность оценок, тем более что ретроспективная критика – дело неблагородное и не имеет особой научной ценности.
В самом начале 90-х годов многим из нас казалось, что через принятие правовых актов, подкрепленных международной официальной помощью развития (ОПР), мы преуспеем в строительстве независимой армянской государственности. Однако вскоре, когда выявились масштабы и уникальность воистину революционных преобразований, в условиях, усугубленных Карабахской войной и ее последствиями, воодушевление у меня сменилось тревогой за судьбоносность принимаемых решений.
Без четкого представления основ и механизмов, а также реальных последствий переходного процесса, мы взялись за разработку и реализацию реформ, результаты которых оказались крайне болезненными для нашего народа. Выяснилось, что с дефицитом знаний по переходной экономике столкнулись не только мы, но и наши щедрые доноры из международных финансовых институтов (МФИ) и развитых стран. Как я однажды заметил моему профессору экономики в Колумбийском университете Нью-Йорка лауреату Нобелевской премии в области экономики Джозефу Стиглицу, «в результате реформ мы испытали на себе вдоволь шока и недостаточно терапии, в то время как вы приобрели сполна знаний, чтобы получить мировое признание и «кресла» в лучших университетах и корпорациях мира».
Концептуальные основы реформ были заложены в конце 1970-х годов и характеризовались возрождением во всех странах развитого капитала господства либеральных идей. Идеологическая платформа реформ, возникшая в рамках обсуждений «Общества Монт Пеллерин» (Mont Pellerin Society) и разработанная лауреатами Нобелевской премии в области экономики Фридрихом фон Хайеком и Милтоном Фридманом, была взята на вооружение и реализована на практике президентом США Рональдом Рейганом и премьер-министром Великобритании Маргарет Тетчер. Сокращение государственного сектора и вмешательства в экономику стало лозунгом эпохи «рейганомики»/ «тетчеризма». В ответ на новые веяния МФИ разработали политику, впоследствии получившую название «Вашингтонского консенсуса» (ВК), направленную на резкое сокращение государственного вмешательства в экономику не только развитых, но и развивающихся стран – клиентов Международного Валютного Фонда (МВФ) и Всемирного Банка (ВБ).
Реформы 90-х, получившие название «реформ первого поколения», включали в себя пакет мероприятий по обеспечению макроэкономической стабилизации, либерализации торговли и внешнего платежного баланса, консолидации бюджета и приватизации государственной собственности. В результате реформ за довольно короткий промежуток времени большой дефицит бюджета и высокий уровень инфляции остались в прошлом. Благоразумный контроль за банковской системой, осуществляемый посредством внедрения со стороны реформированного Центрального Банка РА обязательного соблюдения коммерческими банками коэффициентов адекватности капитала, внес стабильность в банковскую сферу. В 1991г. Армения первой из стран бывшего СССР осуществила земельную реформу на основе приватизации земельных ресурсов. Несмотря на все недостатки приватизации земли, именно ее эгалитарный характер обеспечил практически все сельское население страны таким ценным производственным активом как земля. Все эти мероприятия способствовали сокращению спада экономики Армении, и с конца 1995 наметился рост ее ВНП.
Одновременно с наметившимися позитивными тенденциями резко увеличились неравенство и крайняя бедность, сделав «индекс Джини» Армении самым высоким среди бывших стран СССР. Удивительного в этом ничего не было: рыночные преобразования 90-х не создавали возможностей для улучшения экономического положения широких слоев населения и, тем самым, сокращения бедности. Причиной этому был ограниченный доступ экономически активного населения к активам в условиях почти полного отсутствия какой-либо системы социальной защиты. Реформы 90-х не преследовали своей целью осуществление структурных преобразований, которые бы способствовали повышению производительности и доходов нуждающихся слоев населения. Реформы были призваны решить ограниченный круг задач, направленных, в первую очередь, на финансовую стабилизацию экономики, практически безотносительно к таким проблемам как безработица и бедность. Объективности ради должен отметить, что это не было упущением «отцов» армянских реформ, а явилось следствием реализации всей концепции преобразований, рекомендованных нам и поддержанных впоследствии МФИ. Как я уже сказал, в наших условиях негативные последствия усугубились в результате войны, навязанной нам Азербайджаном.
Позже определенные коррективы были внесены посредством разработки и внедрения программы сокращения бедности (PRSP), реализацию которой Армения начала в 2003г. Двузначный рост ВНП, установившийся с 2001г., позволил внести позитивные сдвиги в динамику сокращения крайней бедности. Кредитные ставки заметно снизились, бюджет перевалил за $1 млрд, экспорт начал расти. В результате средний доход на душу населения начал повышаться.
Вместе с тем уже в ходе реализации PRSP эксперты из МФИ обратили наше внимание на трудности поддержания темпа роста в долгосрочной перспективе из-за ограниченных возможностей экстенсивного развития. Поступаемая по двусторонним и многосторонним каналам ОПР и частные трансферты наших соотечественников из-за рубежа также таят в себе риски. Доклад Всемирного Банка, опубликованный в феврале 2007г., подробно описывает как достигнутые успехи, так и ближайшие задачи для реализации реформ второго поколения1.
Согласно ВБ, эти задачи включают в себя создание новых эффективных и совершенствование функционирующих институтов, дальнейшее улучшение предпринимательской среды и обеспечение свободной конкуренции, закрепление и гарантирование прав собственности, укрепление независимости судебной системы и борьбы против коррупции. В отличие от реформ первого поколения, реализация которых порою сводились к декларированию цели при наличии соответствующего инструментария (например: сдержать инфляцию посредством сокращения денежной массы), рецепты и средства реализации многих задач реформ второго поколения не столь доступны.
Политический процесс для успешной реализации нового поколения реформ также отличен от процесса первого поколения. Такие меры, как монетарный контроль и стабилизация валютных курсов, не требовали парламентского одобрения. В тех случаях, когда это было необходимо, правительство добивалось чрезвычайного, хотя и временного права на регулирование многих вопросов экономической повестки дня посредством своих декретов в обход законодательного органа.
Сегодня же глубокие преобразования в приоритетных областях совершенствования регуляторных механизмов предпринимательской среды, судебной системы и укрепления правопорядка из-за расхождения взглядов различных групп интересов (interest group) вряд ли возможно реализовать без порою долгих парламентских обсуждений. Демократические каноны «мирного сосуществования» групп по интересам, присущие парламентаризму, и консенсуальное принятие решений все более становятся нормой политического бытия. Поэтому, как говорится, легче поставить задачи, чем их решить.
В этом контексте не случайно, что концепция «Вашингтонского консенсуса» в последние годы была атакована не только правительствами стран, переживших финансовые потрясения конца 90-х, и антагонистами глобализации, но и многими ведущими экономистами и политологами мира. По моему мнению, концепция «Вашингтонского консенсуса» сама по себе не была порочной. Скорее всего, проблема заключалась в том, что государство, будучи призванным сократить масштабы своего вмешательства в экономику, должно было одновременно усилить свои функции и расширить компетенцию в некоторых других областях государственного управления. Наиболее важной, как мне кажется, является способность государства разрабатывать и реализовывать соответствующие эффективные мероприятия с одновременным обеспечением беспрекословного исполнения принятых законов и соблюдения справедливых правил игры всеми ее участниками.
Концептуальные просчеты реформ, основанных на ВК, в 2002г. в своем интервью признал сам Милтон Фридман: «Для стран, осуществляющих переход от социалистической системы к рыночной, три слова я считал самыми важными: приватизация, приватизация и приватизация. Но я был не прав. Оказывается, что обеспечение верховенства закона является более важным, чем приватизация»2.
Негативные последствия поспешности и выбора очередности этапов реализации реформ можно выявить на процессе приватизации, которая с одобрения ведущих МФИ являлась основой экономической политики правительства Армении в 90-ые гг. Позволю себе еще раз повториться: ретроспективная критика не является предметом моего анализа, тем более что мои последующие выводы касаются практически всех постсоветских стран.
Без сомнения, приватизация являлась одной из основных задач экономических реформ. Однако ее эффективная реализация требовала значительной институциональной способности и зрелости государства. Для стран с переходной экономикой ВК предполагал, что быстрый процесс приватизации не только обеспечит экономическую эффективность, но и создаст спрос на защиту права собственности. Безусловно, хотя и такой подход имел под собой определенные основания, но он не учитывал целый ряд обстоятельств, вследствие которых приватизация на основе «большого взрыва» не обеспечила ожидаемого результата. Профессор Джозеф Стиглиц математически доказал, что хотя постсоветская приватизация и создала собственников, заинтересованных в обеспечении верховенства закона, но она также создала таких собственников, усилия которых были направлены скорее на «выкачивание» имеющихся активов (stripping of assets), нежели их целевое использование и преумножение. Такой исход быстрой приватизации привел к созданию экономических агентов, не способствующих установлению верховенства закона.
Оставив в стороне правовые и политические последствия первого этапа реформ, можно констатировать, что с экономической точки зрения возникшая форма собственности не способствовала и развитию крупного акционерного капитала в армянской экономике. Существующие сегодня акционерные общества в своей основной массе основаны на семейно-родственных отношениях и не способствуют привлечению крупного капитала, столь необходимого для повышения производительности труда и обеспечения устойчивости экономического развития страны в долгосрочной перспективе.
Помимо упущений на начальном этапе государственного строительства, наши убеждения, традиции, обычаи и другие компоненты многовекового и многослойного культурного наследия также не всегда играли полодительную роль в сложном процессе установления нового правопорядка. К сожалению, степень изменчивости и адаптивности нашего наследия к предпринимаемым с 1991г. мерам по модернизации общества не полностью исследована современной социологической мыслью. Однако ясно одно: некоторые компоненты этого наследия вкупе с допущенными просчетами и неблагоприятными условиями реализации глубинных реформ не способствуют закреплению основ молодой армянской государственности. В этом отношении трудно не согласиться с некоторыми выводами статьи Т.Саркисяна.
В своей статье уважаемый автор апеллирует к некоторым так называемым трансцендентным и психологическо-ментальным критериям и характеристикам нашей нации, содержание которых мне не совсем понятно, и поэтому воздержусь от комментариев. Но позволю себе не согласиться с его выводом, что «независимое государство не является нашей сутью, содержанием нашего общества». Как мне кажется, независимость государства не является сутью какого-либо общества. Она, независимость, может являться целью, провозглашенной элитой данного общества и широко поддержанной его большинством, как это было в процессе деколонизации стран Африки и Азии. Она может явиться результатом исторического развития, воплотившимся в вызов данному поколению, что стало «судьбой Армении» после 1991г. В конечном счете, независимость является заданным условием функционирования современного общества и вряд ли может пересматриваться или аннулироваться. Поэтому в качестве одного из главных вопросов повестки дня целесообразнее обсудить поиск наиболее эффективных путей государственного строительства. И, как мне кажется, именно это, хотя и косвенно, подразумевает автор, рассуждая о «выработке собственной парадигмы (онтологии развития)» и говоря о «революции в сознании», о «выборе пространства» и «внедрении best practice… для осуществления содержательных изменений».
В целях избежания терминологического конфуза, позволю себе более подробно остановиться на понятии «государственного строительства» (state building). Существует много дефиниций этого понятия, но наиболее удачным мне кажется определение, представленное известным американским исследователем-социологом, бывшим руководителем управления планирования Государственного департамента США Фрэнсисом Фукуямой, более известным как автор книги «Конец истории и последний человек». Под понятием «государственного строительства» он подразумевает процесс создания новых институтов наряду с укреплением и совершенствованием действующих. Как видим, в качестве основополагающего элемента государственного строительства он выделяет строительство институтов (institution building). Для полной ясности вынужден раскрыть также понятие «институт». Согласно Дугласу Норту, лауреату Нобелевской премии в области экономики и одному из основателей Новой Институциональной Экономики (New Institutional Economics), понятие «институт» означает комплекс формальных законов и неформальных норм в совокупности с тем, как и насколько последовательно эти формальные и неформальные нормы сосуществуют и реализуются в повседневной жизни. Формальными считаются конституционные нормы, все законодательные акты и другие «писаные правила». Под неформальными нормами подразумеваются убеждения, привычки, традиции, культура – все то, что формируется и передается из поколения в поколение. Таким образом, именно эта целостная система правил, убеждений, норм и организационных структур позволяет обеспечивать регулярность социального поведения. Различные траектории институционального строительства ведут к различным моделям государственного строительства и, следовательно, к различным экономическим результатам. Если вышеназванная система создана и настроена правильно, то она по своей сути призвана уменьшить неопределенность среды обитания и деятельности общества и тем самым снизить издержки ее функционирования (transaction cost). Если эта система отсутствует или существует, но неэффективна, то она резко увеличивает издержки всего экономического процесса, в конечном счете негативно отражаясь на конкурентоспособности его продукта.
«Гипотеза», предложенная «в качестве помощи для думающих людей», также вызвала у меня некоторые раздумья. Так, в Тезисе No.7 утверждается о «безальтернативности власти в переходных обществах именно из-за того, что общество не в состоянии объединиться вокруг видения будущего». Во-первых, как мне кажется, власть безальтернативна в любом современном обществе, ибо в противном случае ему грозит анархия. Во-вторых, вряд ли можно найти какое-либо современное общество, кроме как тоталитарное, которое бы добровольно, без «отца нации» смогло или, вернее, «захотело» бы добровольно объединиться вокруг «единого будущего». Провозглашение подобного рода задач является эвфемизмом полной концентрации политической власти для реализации таких, например, «общих национальных» задач, как создание «третьего рейха», обеспечение «мировой победы коммунизма» и т.д. «Старый мир» был богат нациями, преследующие такие цели, и мы знаем, чем это закончилось. В наше время, когда национальные границы не в состоянии контролировать информационные потоки и, следовательно, умы и сознания людей, вряд ли стоит ставить такие задачи. Общественный плюрализм, как одно из главных достижений последних 15 лет, также не будет способствовать постановке подобных целей. (По правде говоря, mainstream также вряд ли поддержит нас в подобных порывах!)
Согласен, что задачи, стоящие перед властью в странах с переходной экономикой, весьма специфичны. Ее ответственность, как автора, реформатора и защитника эффективных формальных и неформальных институтов, колоссальна. В этом отношении, безусловно, власти нет никакой альтернативы.
Мне бы хотелось остановиться на трех функциях самой власти, которые, как мне кажется, особенно важны на данном этапе структурных реформ. Первое: позиция власти, как главного игрока, обязывает ее обеспечить общество более или менее ясным видением будущего в переходный период. Видение, которое предлагает реальные выборы и временные рамки, устанавливает очередность и темп реформ, призванных быть довольно амбициозными по содержанию, но далекими от донкихотства. Во-вторых, роль государства как главного, если не единственного, архитектора новых институтов, обязывает его обеспечить институциональную реальность этого самого видения. В-третьих, роль власти как гаранта прав собственности, а также как автора и исполнителя общественной повестки дня возлагает на нее полномочия и обязанности основного и беспристрастного менеджера по разрешению конфликтов, возможных в демократическом обществе между различными группами интереса. Установление эффективно функционирующего режима по разрешению указанных конфликтов имеет далеко идущие последствия для динамического развития экономики, так как это поощряет или препятствует инвестированию в долгосрочные активы. Хотя ни одно правительство в мире не функционирует с «чистого листа», тем не менее, именно его автономность от воздействия различных групп влияния определяет, насколько эффективно государство сможет сыграть роль беспристрастного «менеджера по конфликтам».
Как мы видим, эффективность соответствующих институтов является предпосылкой для долгосрочного развития. История развития стран позднего развития (Late Development States) показывает, что эффективная политическая система может быть построена двумя путями.
Один путь – через харизматического авторитарного лидера (говоря о харизматическом лидере, имеется в виду определение М.Вебера, а не его различные «народные» интерпретации), обладающего видением, пониманием и желанием представить и реализовать соответствующий сценарий развития и гарантирующий всем соблюдение правил игры. К сожалению, не много таких стран, которые этим путем успешно прошли тернистый путь строительства эффективно функционирующего государства. Те же, которые прошли этот путь, делали это порою в обход политики mainstream. К таковым относятся немногочисленная группа стран позднего развития юго-восточной Азии: Япония, Южная Корея, Сингапур, Тайвань (КНР), и догоняющий гигант в лице Китая. Многие из них достигли впечатляющих экономических успехов, отгородившись, когда это диктовали национальные интересы, от политики mainstream, рекомендованной им со стороны ведущих МФИ. Правительства этих стран своей интервенцией сумели защитить и поддержать новые индустрии (infant industry) через различные меры протекционизма, субсидирования, ограничения иностранных инвестиций в этих областях индустрии, стимулирование и финансирование расходов на научно-исследовательские и опытно-конструкторские работы. Тонко регулировалось также вовлечение широких масс в политические процессы. Эффективность управления этих стран, компетентность и честность национальной бюрократии, основанной на меритократии, общепризнанна. Своим настоящим выводом я не призываю нас отгородиться от МФИ и выйти из mainstream-а. Наоборот, опыт позднего развития этих стран на самом деле уникален и достоин серьезного ознакомления!
Второй сценарий предполагает более длительный путь эволюционного развития посредством консолидации демократии, созревания гражданского общества, творческого использования потенциала технической помощи и ОПР, которая должна быть правильно разработана, корректно обусловлена политически и эффективно реализована. При этом следует помнить, что эволюционный сценарий развития не исключает отклонений, а то и откатов от демократического развития, как это имело место практически во всех странах Латинской Америки.
Независимо от нашего выбора, заложение основ армянской государственности есть самый достойный и благородный дар судьбы, выпавший на долю нашего поколения. На наших глазах, при нашем участии рождается государство, ответственное за наследие вчерашнего дня, интересы сегодняшнего и надежды завтрашнего дня.
1 The Caucasian Tiger: Policies to sustain Growth in Armenia,vol. 1, vol. 2.
2 Francis Fukuyama, State Building and Governace in the 21st century – перевод А.М.
Возврат к списку