• am
  • ru
  • en
Версия для печати
09.11.2006

Институт двойного гражданства: международный опыт регламентации и аспекты проблематики

   

Михаил Агаджанян 

К государствам, которые в той или иной степени признают двойное гражданство, можно отнести США, Францию, Канаду, Австралия, Испанию и др.

Юридическая практика позволяет американскому гражданину состоять в гражданстве другой страны. Например, иностранец, ставший гражданином США путем натурализации, может сохранить свое прежнее гражданство при условии, что его родная страна не требует, чтобы он отказался от прежнего гражданства. Аналогичным образом гражданин США может стать гражданином другой страны и при этом сохранить свое американское гражданство, но лишь в том случае, если другая страна не обязует его отказаться от гражданства США1.

В соответствии с законодательством Франции, гражданин Франции, который принимает одновременно гражданство другой страны и постоянно там проживает, не теряет французское гражданство, если не попросит об этом соответствующие органы, т.е. человек по желанию может получить новое и при этом сохранить прежнее гражданство2. Гражданин Франции может выйти из гражданства своей страны в том случае, если вступает в гражданство другого государства, но для мужчин в законодательстве существует оговорка: француз моложе 35 лет может отказаться от гражданства Франции, только если он так или иначе уже решил вопрос о воинской обязанности.

Канада признает не только двойное, но и множественное гражданство.

В Конституции Испании (ч. 3, ст. 11) указывается, что «государство может заключать договоры о двойном гражданстве с иберо-американскими странами или же со странами, имевшими или имеющими особые связи с Испанией. В этих странах, даже если они не признают за своими гражданами такого права на взаимной основе, испанцы могут натурализоваться без потери испанского гражданства».

Современная международно-правовая регламентация множественности гражданства стартовала, пожалуй, с 1868г. – с началом заключения США серии международных договоров, известных как «Банкрофтовы договоры». Они получили такое наименование по фамилии посла США в Берлине, считающегося инициатором их заключения3.

После договора с Северо-Германским союзом в 1868г. США заключили аналогичные договоры с Баварией, Баденом, Вюртембергом, Бельгией, Гессеном, Швецией-Норвегией (которые на тот момент находились в унии), Мексикой, Австро-Венгрией, Данией.

Вместе с тем ряд европейских стран не признал основных принципов «Банкрофтовых» договоров. Италия, Турция и Россия сначала не считали допустимым приобретение их гражданами и подданными иного гражданства (подданства) без санкционирования государства, что нашло свое отражение в их законодательстве и дипломатической практике.

Выражение «признание государством двойного гражданства» означает, что для человека, имеющего двойное гражданство (бипатрида), когда он находится на территории одного из признающих государств, наступают определенные правовые последствия, вытекающие из наличия двойного гражданства. Каковы эти последствия — определяется договором, заключенным между соответствующими государствами.

Если же государство не признает двойного гражданства, то никаких правовых последствий для бипатрида не наступает. Наличие у гражданина второго паспорта становится его личным делом и ни к чему не обязывает государство. Есть существенное различие между наличием у человека двух паспортов и признанием его двойного гражданства. В первом случае в каждой из двух стран человек считается гражданином только одной страны. Во втором — государства договорились о взаимном (обычно частичном) признании юрисдикции другой стороны над этим человеком.

Вопрос о правовом положении лиц с несколькими паспортами возникает в связи с тем, что каждое государство, считающее данное лицо своим гражданином, в принципе может требовать от него выполнения гражданских обязанностей (например, военной). При этом на территории государства, в гражданстве которого он состоит, такое лицо не может отказываться от выполнения своих гражданских обязанностей, ссылаясь на свои обязанности по отношению к другому государству.

С двойным гражданством связаны две серьезные проблемы, требующие международно-правового регулирования. Это воинская служба бипатридов и дипломатическая защита их прав за рубежом.

Первая проблема традиционно решается посредством двусторонних соглашений между государствами. Когда речь идет о договоре между какими-либо странами по вопросу о двойном гражданстве, то неотъемлемой частью этих договоров является регулирование вопросов прохождения воинской службы бипатридами. Большинство государств, для которых этот вопрос имеет практическое значение, заключили между собою такие двусторонние соглашения (а иногда и многосторонние, как, например, скандинавские страны). Условия этих договоров различны, но чаще всего государства соглашаются, что юноша идет в армию в той стране, где он постоянно живет при достижении призывного возраста. Это освобождает его от службы в другой стране, гражданином которой он тоже является4. В некоторых межгосударственных соглашениях призывнику предоставляется право выбора.

По сравнению с вопросом воинской обязанности в вопросе дипломатической защиты бипатридов международное право выработало четкие принципы, которые давно получили всеобщее признание. Пожалуй, впервые в полном виде они были сформулированы в Гаагской конвенции «О некоторых вопросах, касающихся коллизий между законами о гражданстве» 1930г.5 Важнейший принцип изложен в ст. 4 Гаагской конвенции: «Государство не вправе осуществлять дипломатическую защиту своего гражданина в отношении другого государства, гражданством которого это лицо также обладает». Это означает, что, например, российско-израильского гражданина Россия вправе защищать во всем мире, кроме Израиля. И наоборот.

Ст.5 Гаагской конвенции излагает принцип, который с тех пор стал универсальной международно-правовой нормой: «В пределах третьего государства лицо, имеющее более чем одно гражданство, будет рассматриваться, как имеющее лишь одно. Сохраняя за собой право применения своих законов, касающихся личного статуса и любого действующего международного соглашения, третье государство будет на своей территории признавать за таким лицом исключительно либо гражданство страны, в которой это лицо обычно и главным образом проживает, либо гражданство страны, с которой в данных обстоятельствах это лицо, по-видимому, наиболее тесно связано фактически». Здесь четко сформулирован принцип, который позднее широко вошел в международное право под названием «эффективное гражданство».

В теории права довольно широко воспринята точка зрения, что бипатризм является злом, неблагоприятным фактором и поэтому подлежит устранению. Многие страны придерживаются мнения, что двойное гражданство это нежелательное явление, угроза суверенитету государства, правовая аномалия.

Вместе с тем, позиция перехода от попыток отказа от множественного гражданства к его регулированию и развитию постепенно закрепляется в международном праве и может расцениваться как оптимальный компромисс между сторонниками и оппонентами института двойного гражданства.

В то же время, следует подчеркнуть, что в многостороннем масштабе межгосударственных отношений делались и продолжают делаться попытки ограничить поле распространения множественности гражданства.

Современным международным актом многостороннего характера, в котором делается попытка выработать взаимопризнаваемые подходы к вопросу множествености гражданства, является принятая 6 мая 1963г. рядом стран Совета Европы Конвенция «О сокращении числа случаев множественного гражданства и о воинской обязанности в случаях множественного гражданства».6 Согласно этой Конвенции гражданин одной из стран-участниц, принявший гражданство другой страны-участницы, теряет свое первое гражданство. Однако Конвенция оказалась неработоспособной. Великобритания, Ирландия и Испания ратифицировали только ту ее часть, которая касается порядка воинской службы бипатридов, но не ограничения многогражданства.

В принятой впоследствии Европейской конвенции о гражданстве 1997 года, кроме прочего, содержатся нормы, касающиеся принципов в области множественного гражданства, воинской обязанности и сотрудничества между государствами-участниками. Особое внимание Конвенция уделяет воинской службе. Так, любой человек, имеющий двойное гражданство, может проходить воинскую службу на территории государства, где он родился. Также лица, имеющие двойное гражданство, могут проходить воинскую службу в стране своего первого гражданства. Если лицо прожило в стране более 5 лет, то оно может выбирать место прохождения воинской службы.

Таким образом, важность урегулирования вопросов гражданства с помощью многосторонних международных договоров не вызывает сомнения, так как именно этот международно-правовой способ дает наибольшую полноту решения многих проблем в области гражданства. Очевидно, что наличие у лица двух и более гражданств не должно иметь для него негативных последствий.

В контексте данной темы и современных политико-правовых поисков оптимального для Республики Армения пути в вопросе решения проблемы создания наиболее благоприятного правового режима для лиц армянского происхождения, представителей армянской Диаспоры за рубежом, отметим следующее.

С нашей точки зрения, институт двойного гражданства и государственные программы репатриации соотечественников, базирующиеся на законодательно принятых актах и, прежде всего, на возможном в будущем Законе РА «О репатриации соотечественников», должны рассматриваться как взаимодополняющие стороны одной цели и одной программы. Целью, на реализацию которой направлен процесс законодательной выработки института двойного гражданства в Армении, является создание наиболее благоприятного режима для лиц армянского происхождения, постоянно проживающих за пределами Республики Армения, в правовом срезе вопроса, в плоскости нахождения оптимального баланса между их правами и обязанностями перед государствами их возможной двойной гражданской принадлежности. Программой является законодательно регламентированный процесс репатриации лиц армянского происхождения, решивших вернуться на постоянное жительство в Армению, принявших решение избрать местом своего преимущественного проживания Армению или осуществляющих полезную для Армении социальную, экономическую, научно-техническую и иную подобную деятельность на ее территории в установленный законом период (например, от трех до шести месяцев в течение одного года). Таким образом, институт двойного гражданства и репатриация соотечественников не могут рассматриваться как взаимозамещающие друг друга явления. Другими словами, получающая ныне распространение в официальных государственных кругах Армении точка зрения, что принятием оптимального закона о двойном гражданстве могут быть сняты все вопросы репатриационного характера, которые тем самым получат свое регулирование в рамках этого закона, является непониманием самой политической сути и правовой специфики программы репатриации соотечественников.

В заключении отметим, что национальные государства, стремящиеся занять достойное место в международных отношениях 21 века и имеющие за своими пределами в несколько раз превосходящее местное население численность соотечественников7, просто не могут занимать индифферентную позицию по отношению к программе репатриации.

1 США представляют собой особый случай, показывающий, как трудно не только подсчитать число людей с двойным гражданством, но и определить, кто именно к ним относится. При натурализации в США «соискатель» просто произносит клятву на верность американской конституции, отказываясь от обязательств соблюдать верность другой стране, гражданином которой он был. Однако многие «другие страны» не считают такую клятву достаточным основанием для утраты их гражданства и продолжают считать «отступника» своим гражданином. Поэтому в США обитает, вероятно, больше чем где-либо лиц, фактически являющихся бипатридами. (Кронид Любарский, Одно или два гражданства, www.hrights.ru).

2 Конвенция, подписанная странами-членами Совета Европы, «О сокращении числа случаев множественного гражданства и о воинской обязанности в случаях множественного гражданства» 1963г. – единственный документ, по которому гражданин Франции, принимая гражданство иностранного государства – участника соглашения, лишается прежнего – французского.

3 Причина заключения этих договоров представляет интерес. К этому времени уже около 90 лет в США приезжали иностранцы, становившиеся впоследствии их гражданами. По некоторым данным, со времени объявления независимости и до 1867г. Европа отдает Соединенным Штатам не менее 6,5 миллионов своих эмигрантов, но только после окончания в США Гражданской войны 1861—1865гг. дипломатическое вмешательство для решения разногласий по вопросам двойного гражданства сменилось договорным закреплением правил об избежании двойного гражданства. Первый договор был заключен с Пруссией. Его необходимость была вызвана тем, что в США также уже давно существовала активная иммиграция прусских подданных, которые при возвращении на родину преследовались по причинам неисполнения ими воинской повинности на своей родине. При этом заслуги иностранцев, поступивших в годы Гражданской войны в ряды армии и флота Соединенных Штатов, наконец-то заставили власти обратиться к срочному решению проблем правового статуса таких лиц. Два года переговоров, проведенных Банкрофтом, завершились заключением 22 февраля 1868г. договора с недавно образованным Северо-Германским союзом. Договором предусматривалось, что граждане Северо-Германского союза, натурализовавшиеся в США и прожившие в них постоянно пять лет, будут считаться американскими гражданами.

4 Так, 31 января 1933г. между США и Швецией была подписана конвенция о военной службе лиц с двойным гражданством, в которой устанавливалось, что лица, обладающие гражданством обеих сторон, обычно проживающие на территории одной из них и в действительности наиболее тесно с ней связанные, освобождаются на территории другой стороны от выполнения воинской обязанности всех видов.

5 Конвенция, принятая под эгидой Лиги Наций, ратифицирована 19 странами и сейчас депонирована в Секретариате ООН.

6 Участниками Конвенции на данный момент являются Австрия, Бельгия, Великобритания, Дания, Ирландия, Испания, Италия, Люксембург, Нидерланды, Норвегия, Франция, Швеция. Две страны – Португалия и Молдова, подписали, но не ратифицировали Конвенцию. Германия вышла из Конвенции в 2001 году.

7 Яркое свидетельство этому, в контексте объективных предпосылок пристального внимания государства к репатриационным программам, — существование численно превосходящей население Израиля еврейской диаспоры за его пределами. «В настоящее время в мире насчитывается примерно 13,2 миллиона евреев, из них 5,5 миллиона (37%) проживают в Израиле (данные за 2002г.). Самая большая зарубежная еврейская община находится в Нью-Йорке — 1 миллион 970 тысяч человек. А всего в США проживает 5,7 миллиона евреев (больше, чем собственно в Израиле). В Париже проживают 310 тысяч евреев, в Лондоне — 195 тысяч, в Буэнос-Айресе — 175 тысяч. Более 90% всех евреев мира проживают в десяти государствах: Израиль, США, Франция, Россия, Канада, Украина, Великобритания, Аргентина, Бразилия и ЮАР. Организованные еврейские общины существуют более чем в сотне го-сударств. По оценкам специалистов, Израиль станет центром проживания большинства евреев мира не ранее 2030 года» (Израиль. Государство Израиль. Израиль и мировое еврейство, Электронная еврейская энциклопедия, www.eleven.co.il).

Приложение 1

Государства, признающие (допускающие) двойное гражданство в той или иной форме*

1. Австралия 31. Ирландия 61. Россия
2. Антигуа и Барбуда 32. Испания 62. Румыния
3. Албания 33. Италия 63. Сальвадор
4. Аргентина 34. Кабо-Верде 64. Сент-Винсент и Гренадины
5. Армения 35. Казахстан 65. Сент-Китс и Невис
6. Багамские острова 36. Камбоджа 66. Сент-Люсия
7. Бангладеш 37. Канада 67. Сербия
8. Барбадос 38. Кипр 68. Словения
9. Белоруссия 39. Колумбия 69. США
10. Белиз 40. Коста-Рика 70. Таджикистан
11. Бенин 41. Латвия 71. Таиланд
12. Болгария 42. Лесото 72. Тайвань*
13. Боливия 43. Ливан 73. Тринидад и Тобаго
14. Бразилия 44. Литва 74. Туркменистан
15. Буркина-Фасо 45. Лихтенштейн 75. Турция
16. Великобритания 46. Мадагаскар 76. Украина
17. Венгрия 47. Македония 77. Уругвай
18. Вьетнам 48. Мальта 78. Фиджи
19. Гаити 49. Марокко 79. Филиппины
20. Гана 50. Мексика 80. Франция
21. Гватемала 51. Монголия 81. Хорватия
22. Германия 52. Нигерия 82. Черногория
23. Гренада 53. Нидерланды 83. Чили
24. Греция 54. Никарагуа 84. Швейцария
25. Доминика 55. Новая Зеландия 85. Швеция
26. Доминиканская республика 56. Панама 86. Шри-Ланка
27. Египет 57. Парагвай 87. Эквадор
28. Израиль 58. Перу 88. Южная Африка
29. Индия 59. Польша 89. Ямайка
30. Иордания 60. Португалия  

* Самоуправляемая территория Китая.

* Данные приводятся на основании следующих источников: 1) Stanley A. Renshon, Dual Citizens in America, An Issue of Vast Proportions and Broad Significance, July 2000, www.cis.org.; 3) Mykola Rudko, Regulation of Multiple Nationality by Bilateral and Multilateral Agreements, 2nd European Conference on Nationality «Сhallenges to National and International Law on Nationality at the Beginning of the New Millenium», CONF/NAT (2001) Proceedings, 10 December 2001, http://www.unhcr.org.; 2) Н.А. Михалева, Конституционное право зарубежных стран СНГ, М., 1998, с. 154.

Необходимо иметь в виду, что во многих странах ситуация с вопросом признания (допущения) двойного гражданства носит сложный юридический характер и поэтому трудно иногда однозначно ответить на вопрос: признает или не признает данная страна двойное гражданство?


Возврат к списку
Другие материалы автора